【裁判要点】

与单独针对层级较低的行政机关到中级人民法院起诉毕竟有所不同，经审查共同被告中层级较高的行政机关不是适格被告时，受诉中级人民法院应首先予以释明，当事人坚持不予变更的，也不宜直接不予立案，而应在裁定驳回针对较高层级行政机关的起诉之后，将案件移送有管辖权的基层人民法院。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政 裁 定 书

（2019）最高法行申4535号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：代斌，男，1965年10月22日出生，汉族，住湖北省荆门市东宝区。

再审申请人代斌因诉湖北省荆门市东宝区人民政府（以下简称东宝区政府）、荆门市东宝区住房和城乡建设局（以下简称东宝区住建局）行政强制一案，不服湖北省高级人民法院（2018）鄂行终729号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员仝蕾、审判员李小梅、审判员马鸿达参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

代斌向本院申请再审称：（一）被申请人东宝区政府是本案的适格被告，再审申请人的起诉有事实依据。再审申请人一审立案时提交的证据，可以确定强拆行为是由文化宫片区改造指挥部实施；再审申请人通过政府信息公开获知文化宫片区改造指挥部由东宝区政府批准设立。一、二审法院直接作出不予受理的裁定，明显违法、草率。（二）再审申请人以东宝区政府为被告起诉具有法律依据。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，再审申请人以东宝区政府为被告符合法律规定。（三）从《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的内容分析，也应该以东宝区政府为被告，符合条例规定的精神。涉案房屋被拆除，虽然没有证据直接证明实施强拆行为的主体，但本案所涉及的是非正常状态下拆除房屋的行为，属征收搬迁环节中的决定性行为，属东宝区政府主导的权限范围。东宝区住建局作为涉案征收部门，在被诉拆除行为中所处的地位应该是对东宝区政府权限范围事项所作的执行性行为，其行为的法律后果应由东宝区政府承担。（四）原审法院以《最高人民法院关于适用＜行政诉讼法＞的解释》第二十五条规定，认定区政府不是适格被告的事实认定错误。本案属于违法强制拆除行为，并不是房屋征收与补偿工作中的行政行为，由于征收主体是征收行为的最终受益主体，就违法强拆的适格被告也应是征收主体即东宝区政府。请求：（一）撤销荆门市中级人民法院（2018）鄂08行初25号行政裁定；（二）撤销湖北省高级人民法院（2018）鄂行终729号行政裁定；（三）指令一审法院立案审理本案。

本院经审查认为：房屋征收补偿是由多阶段、多主体、多个行政行为前后延续交织的复合过程，不同阶段行政行为的责任主体有所区分。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十五条第一款规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。本案中，东宝区政府在房屋征收决定公告中已明确征收部门为东宝区住建局，再审申请人代斌因不服案涉的房屋强制拆除行为提起诉讼，在未能提供相应的证据证明东宝区政府实施了强拆行为的情况下，以东宝区政府为被告，被告主体不适格。而根据行政诉讼法关于级别管辖的规定，以东宝区住建局为被告的行政诉讼不属于中级人民法院管辖。需要指出的是，与单独针对层级较低的行政机关到中级人民法院起诉毕竟有所不同，经审查共同被告中层级较高的行政机关不是适格被告时，受诉中级人民法院应首先予以释明，当事人坚持不予变更的，也不宜直接不予立案，而应在裁定驳回针对较高层级行政机关的起诉之后，将案件移送有管辖权的基层人民法院。一审法院处理确有不妥，但鉴于原审法院裁判结果并未影响再审申请人另行到有管辖权的人民法院提起诉讼的权利，本案没有进入到审判监督程序的实质意义。一、二审裁定结果可予维持。

综上，代斌的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人代斌的再审申请。

审判长　仝　蕾

审判员　李小梅

审判员　马鸿达

二〇一九年五月二十七日

法官助理 徐小玉

书记员 王  莹

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